国务院机构改革取得重大进展,组建应急管理部。这是顺应推进国家治理体系和治理能力现代化的需要,切合我国实际而采取的举措,非常重要,也非常及时。我国要打好三大攻坚战:防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治,首当其冲的就是防范化解重大风险,一旦出现紧急情况,必须加强应急管理。应急管理,特别需要系统思维。
当前,我国发展进入新常态,改革进入深水区和攻坚期,经济社会发展中不平衡、不协调、不可持续等问题依然突出,国内外形势有一定的不确定性,不稳定性因素增多,社会加速转型,积聚了安全责任事故高发、劳资冲突不断、社会道德失范、信任?;由畹壬缁岱缦找蛩?,出现了不同社会发展阶段风险因素交织叠加的特征,存在着很大的社会安全风险。自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会治安、经济安全、信息安全、社会结构动荡、恐怖活动甚至战争威胁都可能引发?;?。
不确定性是社会风险的基本特征,已成为社会的常态。例如核设施建造、基因工程、化工技术、生态环境中存在的潜在风险,以及由于经济波动、文化冲突、社会矛盾等导致的风险。社会风险具有扩散性,在条件和时机成熟的前提下会以相当快的速度传播和扩散,甚至引发?;?。一般社会问题和深层次社会问题、改革发展中的新问题与历史遗留的老问题交织叠加,境外问题引发境内问题,一地矛盾引发其他地方矛盾,一些单纯利益冲突事件引发非直接利益群体参与等特点日趋明显。由此容易引发重大、急性事件,影响城市社会安全和稳定。
我国是灾害多发频发的国家,为防范化解重特大安全风险,健全公共安全体系,整合优化应急管理利用和资源,推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制,提高防灾减灾救灾能力,确保人民群众生命财产安全和社会稳定,日益显示出紧迫性和重要性。
按照机构改革方案,作为国务院组成部门,应急管理部将在国家安全生产监督管理总局职责的基础上,整合多个部委的相关职责。具体来说,将国务院办公厅的应急管理职责,公安部的消防管理职责,民政部的救灾职责,国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责,中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合,组建应急管理部。此外,中国地震局、国家煤矿安全监察局也由应急管理部管理。公安消防部队、武警森林部队转制后,与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量,由应急管理部管理。
组建应急管理部,有利于整合应急资源,此前一些应急资源分散在各个部门,队伍建设的专业化、职业化程度不够,在一些事故处理中出现了应急队伍的重大伤亡损失,组建应急管理部有利于加强应急队伍和能力建设。
此次机构调整,更多强化了事中和事后监管,比如事中强调事故的响应、救援和处置等,将伤亡损失最小化,事后强调恢复、保险,等等,但是安全问题与其他情况不同,在强化事中和事后监管的同时,事前的预防也不能放松和削弱。
应急管理是一个系统工程。应对?;录那魇?,一是从?;路⒂惫芾碜蚴虑霸し?、预警管理,二是从?;潞蠡指垂芾碜蜃肪吭鹑稳?、杜绝?;俜⒐芾?。?;芾矶韵罄┱?,包括从重视急性?;芾硐蛑厥勇晕;芾砝┱?,如生态?;芾?、资源?;芾淼?;从重视有形?;芾硐蛑厥游扌挝;芾砝┱?,如关注文化安全、道德、信誉、心理等深层次问题。
国家和社会是一个复杂系统,由多种要素构成,具有不同的层次结构。要运用系统思维和复杂性思维,分析公共安全领域的问题,提出总体目标,进行层次分解,设想所有可能出现的问题,并从整体中予以考虑。对社会安全风险进行总体分析、预测,并随着实践的发展进行反馈、调整。安全风险防范要求对全过程全面把握、全盘考虑。事先对可能发生的潜在风险进行分析和研究。应充分考虑:现实中存在哪些风险?未来可能引发哪些风险?应用科学的方法进行预测。风险发生的原因是什么?可以采取哪些预防措施?要预测、评估潜在风险的危险性,按照危险度大小进行分类,并确定相应的对策。在方案实施前,应准备一定的应急措施,以便问题发生时能将危害减至最小。一分预防胜过十分补救。对未来进行预测是规避风险和利用风险的重要内容。
必须系统把握社会风险,全面认识风险感知、风险控制,从观念、制度、实践等层面理解社会风险,建构风险诊断及风险防范机制。以特定的社会风险为研究对象,对社会风险监测识别、诊断分析、预警预控,最大限度地防范和规制风险。理论探索和实践应用结合,对社会风险进行前瞻,培养风险意识,建设风险文化,建立有效防控和治理风险的机制,实现规避风险、预见未来的目标。尽早发现并尽早化解苗头性、倾向性风险,避免矛盾过度积累和演化。针对发展中的风险,高瞻远瞩,提出预测风险、抵御风险、化解风险的对策。
构建社会安全风险防范和预警机制,包括风险预测、数据管理、信息分析、专家咨询、动态模拟、预警演示、预控对策等内容。通过预警并采取有效措施,及时排查化解安全隐患,防止和消除一些重大风险甚至?;鹿实姆⑸?,或者在一定程度上控制?;姆段?、程度,使其不致造成严重灾害,做好面临最坏结果的打算,向最好的方向努力。对于那些已经积累到一定程度的重大风险,或者可能引发系统性?;难现亟峁剐悦?,从应对最困难的情况着想制定相关应急、防范预案,预备相关应对措施。一旦出现重大险情,必须果断采取措施加以处置,避免风险蔓延,坚决守住不发生系统性?;牡紫?。
构建安全风险防范和预警机制,包括预警信息、预警线或阈值、预警评价等,需要量化和细化,发挥监测功能、警报功能、评判功能、免疫功能等。针对?;赡艿难荼淝榭鲋贫ǜ髦衷ぐ?,在时机成熟时依据预案采取防范措施,做到有备无患、遇事不慌,牢牢把握主动权。预警系统的运作实质上是在风险防范和控制中的?;藕挪蹲接敕缦盏燃抖ㄎ还?。通过预警并采取有效措施,防止和消除一些?;鹿实姆⑸?,或者在一定程度上控制?;姆段?、程度,使其不致造成严重灾害。
完善和健全安全管理体制、机制,建立多重防线?;芾硖逑担òǚ缦展芾?、安全管理、应急管理、?;芾恚?,加强风险应对、处置能力,对?;锌蒲Щ?、网络化、实时化、定量化、自动化、全程化管理。要做到不留死角,不留隐患,有案可查,有条不紊。
应急管理必须综合治理,从过去“专业条块分割管理”转为“各部门高度协同综合管理”;从单一管理主体转向多方参与管理,发挥市民、各种社会组织的作用;从过去“应急处置”转为对“事前、事发、事中、事后”全过程进行监控管理。
在新形势下,我国面临的威胁和挑战增多,特别是各种威胁和挑战联动效应明显。对此必须有清醒的认识,强化底线思维、系统思维,有效防范、管理、处理各种安全风险,有力应对、处置、化解各种?;吞粽?。
应急管理是国家治理体系的重要组成部分,必须全方位构建应急管理体制和机制。
(作者系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员)
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